2013年10月23日星期三

三大貧窮迷思扶貧何去何從

信報財經新聞 A21 | 時事評論   | 2013-10-22 

自扶貧委員會公布官方貧窮線後,政府官員及公眾在媒體就政府的扶貧工作發表許多意見,這些討論主要圍繞貧窮線和扶貧派錢,討論十分豐富,當中帶出港人對貧窮的主流想法和迷思。筆者嘗試分析自公布貧窮線後兩星期的公眾討論,以及從《2012 年香港貧窮情況報告》的數據回應政府和公眾的三大貧窮迷思。

迷思一:授之以漁,自力更生很多論者相信只要窮人增加技能,勤奮工作,便能脫貧,因此扶貧應該授之以漁,不應授之以魚,令他們未來可自力更生。

然而,貧窮報告的數據顯示,在貧窮戶中,近六成來自非從事經濟活動住戶,他們主要為長者、家務料理者和兒童,他們均沒有能力工作。

餘下三成多的在職貧窮戶,當中有六成須要供養至少一名兒童,其餘大部分家庭則須要照顧長者或傷殘成員,平均一名成員供養兩名非在職成員;即使照顧者想工作,也只有很少相配合的工作。

因此問題不是窮人懶惰,而是他們大部分來自長者戶、單親戶、有傷殘成員住戶;而在職貧窮家庭則要面對低工資、供養和照顧的負擔。

為窮人授之以漁,不亂派錢,沒有錯;但所謂「授之以漁」,是教誰釣魚?釣什麼魚?釣魚能否幫助大部分老弱傷殘的貧窮戶?即使他們能釣魚,但他們能有機會或自由在某些河塘釣魚嗎?

從前基層市民可以憑小販牌在街市賣菜,現在食環署不發小販牌,舖租貴過天,試問這類升斗市民如何應付租金?

迷思二:長者資產富,貧窮不嚴重

由於政府多番強調不少貧窮長者有自置物業,也沒有需要申請綜援,故頗多論者認為「長者有物業,窮得去邊」,而貧窮線只會製造「泡沫貧窮戶」。誠然,從收入界定貧窮人口,確有問題,至少它沒有考慮積蓄、金融資產和物業,這都是長者最重要的資源;但政府和公眾也沒有思量一個家庭有多少資產才等於沒有經濟需要。

根據一些國際貧窮研究,若從資產入手分析貧窮,便須要定出一條資產水平線,它可顯示一個家庭突然失業,沒有收入,缺乏社會福利支援,既有資產能否協助他們在三個月內過基本生活,若不能,他們就是「資產貧窮」。

由於長者退休後已無工作收入,即使擁有物業,若每月僅靠微薄積蓄過活,縱使他們不是最窮,經濟也不見得鬆動;一旦患有長期疾病,幾十萬積蓄便很快用盡。因此若從資產分析長者的經濟狀況,便須要評估他們的物業等否足夠他們退休後達到基本生活需要,此不是短期的貧窮問題,而是養老問題。

不過,報告沒有深入探討養老問題。撇開此,若單從報告的長者貧窮數字,亦不見得長者貧窮問題可掉以輕心。根據貧窮報告,在政府恆常現金介入後,65 歲及以上貧窮長者有29 萬人,當中綜援長者由10.6 萬減至6.6 萬人,減幅不到四成。

此外,12萬戶貧窮長者住戶中,近五成有自置居所;扣除約6.2萬戶(約9.6 萬人)聲稱沒有經濟需要申請綜援, 貧窮長者仍有19.4 萬,即是每四名長者便有一名「貧窮」。數據反映現時綜援金額仍不足貧窮長者養老。

縱使有五成貧窮長者戶有自置居所,但這些物業是否足夠他們養老?至少,我們須要知道那些物業值多少,可是政府沒有提供數據。試想,如果60 歲以上的長者有經濟需要,將其100 萬的自置物業抵押予銀行,申請安老按揭貸款,按香港按揭證券交易公司計算,他們可取得1800元至2000 元的終身年金,但年金不會按通脹調整,若扣除每月保費和利息,這筆淨年金仍低於現時的貧窮線。

若不幸患上大病,情況更不理想,遑論贖回他們的物業。當然若他們擁有千多萬的物業,則另當別論。因此,長者有自置物業,不代表一定夠他們養老。如果政府未來真的須要衡量貧窮戶的資產值,便要認真做研究,不能靠估。

迷思三:新移民貧窮戶來港福利

在許多港人心中,大部分窮人都是新移民,他們來港只為佔取港人的資源、福利,但貧窮報告的數據卻帶給我們相反的畫面。2012 年,在恆常現金政策介入前,新移民貧窮住戶只有3.4 萬戶(11 萬人),佔貧窮人口不到一成(9%),當中有1.1萬戶領取綜援,佔綜援戶約5.5%,可見很少新移民家庭拿取政府福利。相反,七成新移民貧窮戶有一名在職成員,積極工作,但由於他們低學歷低薪金,又要供養兒童,所以活在貧窮線下。更甚的是,根據周基利教授的研究,新來港兒童的貧窮率比本地兒童的貧窮率高兩倍,達37.5%。

建立街道經濟和墟市

一直以來,政府強調扶貧靠經濟發展,認為只要經濟好,增加就業,貧窮問題自然解決。事實上,如果沒有完善的勞工及福利制度,脫韁的資本主義經濟只會加重剝削,惡化貧窮懸殊,令堅尼系數逾0.537,貧窮人口逾130多萬人

具體而言,針對在職貧窮,建議參考樂施會及社聯的建議,設立一項低收入家庭補貼,以支援在職貧窮家庭,只要他們有全職工作,仍不夠供養兒童、長者或傷殘成員,不論他們是雙親,還是單親家庭,他們都得到支援,雙親及單親的最高工作時數分別是140小時及60小時。

補貼分兩層,分別針對在職貧窮家庭的照顧者和兒童的需要,第一層是家庭基本金,以減低照顧者因需要若干時間照顧非在職家庭成員(包括學齡兒童、身體虛弱長者或傷殘成員)而犧牲工作的成本;雙親及單親家庭的基本金額分別按每月最低工資的15%及20%釐定,大約為1050元及1400元,相等於綜援標準金的6 至7 成。第二層是兒童津貼,以紓緩家庭供養18 歲以下兒童的經濟壓力及跨代貧窮問題,每名兒童的津貼按樂施會的建議約800元。

至於就業,針對貧窮戶中因年齡或家庭照顧而難於就業的人,除了增加他們技能外,政府可以在較嚴重的貧窮地區(例如觀塘、元朗、黃大仙、深水、東涌等)試行發展假日墟市或設立有時段的可擺賣的行人專用區,保留舊區的街道特色,建立靈活的、有序的街道經濟文化,令基層人士可以在墟市內小本創業、幫補家計。

同時,區內人士可於墟市小檔購買價廉實惠的生活必需品,減低開支。根據社區發展陣線多年在天水圍天光墟的經驗,低收入家庭可以在河邊空地每朝六時至九時擺檔販賣蔬果食物、雜貨、二手物品,平均每檔每朝賺取約一百元。單親家長可以送完子女上學,便到天光墟賣幾小時東西,部分人更可透過擺檔而脫離綜援網。因此建立靈活的、有序的街道經濟及墟市,可以開拓就業空間,促進小本經營及減輕基層市民生活負擔。

針對長者養老問題,相對同類制度如澳洲的AGE Pension。由於本港的長者綜援以家庭為申請單位,手續繁複,負面標籤性高,金額追不上整體社會生活的水平;即使有了長者生活津貼,覆蓋面仍相對低,對解決長者貧窮問題有不足。

至於防止長者跌入綜援網的強積金制度,由於它的資產值增長緩慢,行政成本高,回報率受波動的投資環境所影響,對於一班低工資的在職人士及主婦而言,強積金能否保證他們安享晚年,不會跌入綜援網,也不感樂觀。未來,政府處理養老制度,方向應該從兩方面手:一、研究改革長者綜援、長者生活津貼整合,以達致扶貧及不窒礙工作意欲的功能;二、把強積金逐漸轉化為公積金,加強政府的參與(包括政府供款及推動年金制度),達致更有效的防貧功能,這些工作實刻不容緩。

社區發展陣線智庫小組

陳文星查理斯