貧窮報告存在三大忽略

信報財經新聞  A23 | 時事評論 |   2013-10-04
陳文星 查里斯    

醞釀已久的官方貧窮線終於瓜瓜落地，特區政府在扶貧工作上終於踏出嚴肅的一步，在貧窮狀況報告上詳細分析貧窮人口的特徵，反映政府願意正視香港的貧窮問題，值得嘉許。

不過，從貧窮報告羅列的數據得知，在政府現有的恆常現金政策介入後，香港仍有102萬貧窮人口，貧窮率達15.2%，比經濟合作發展組織的平均貧窮率11.1%為高，當中在職家庭、單親家庭、新來港家庭較大機會跌入貧窮網，南亞裔及殘疾人士家庭則視而不見，故此距離解決貧窮問題、縮窄貧富差距、締造公平社會尚有一段很長的路。

本文想要指出政府的貧窮報告所忽略的要點，並帶出在職貧窮家庭不單面對供養孩子的負擔，更須面對家庭成員因照顧非在職成員而犧牲工作的問題。

忽略一：租金及醫療開支的影響眾所周知，香港是全球房租最昂貴的地方，三人房的租金比紐約和東京的還要高。貧窮報告並沒有探討房屋和醫療開支會增加家庭跌入貧窮網的風險，相反它只急忙印證現有措施（例如，綜援和公屋計劃）的扶貧成效不俗，更用上一種備受質疑的方法評估公屋的扶貧成效──根據該區私人樓宇租值，估算該區公屋的市值租金，然後扣減實際租金而得出「房屋福利金額」，再把這個差額計入低收入家庭的「名義收入」，若「名義收入」高於貧窮線，便聲稱該公屋戶「脫貧」。這種估算存在很大爭議，也有不少人評論這種估算，在此不贅。

不過，以另一角度設想活在貧窮線下的公屋戶，雖然他們比同類私樓租戶繳交較低廉的租金，但其收入也偏低，如果把他們的收入扣除租金開支，估計餘錢只能僅僅滿足衣食行和社交的基本生活需要；除非他們住在租金較低的舊式公屋，可支配的收入也只是稍多而已。

倘若他們家中有一位長期病患者，長期的醫療開支（包括藥物和護理器材）可說不菲，即使房屋福利的估算把住戶的「名義收入」大幅超越貧窮線，但仍難想像公屋計劃和公立醫院醫療豁免等實物援助，如何令三成多活在貧窮線下的人脫貧，如何變得資源充沛。這如果不是量度方法有問題，還有什麼可能原因？縱使公屋為低收入家庭提供一個廉租安樂窩，紓緩匱乏的程度，但我們頂多只能形容公屋貧窮戶比私樓租戶的貧窮程度較低吧！

忽略二：稍高於貧窮線的風險群體此外，報告的研究方法亦忽略分析收入稍高、房屋或醫療開支較大的群體。例如，許多低收入家庭合資格申請公屋，收入在入息中位數五至七成，但仍在苦等公屋分配，被迫租住房，這些家庭生活充裕嗎？又或者對於中低收入在職家庭而言，他們的收入稍高，剛不合資格申請公屋，但由於樓價高，也只能被迫租住貴樓；即使他們甘願冒險入市買樓，平時節衣縮食為供樓，他們又是否資源充足，沒有財政壓力呢？

又或對於有長期病患者的在職家庭，即使他們的收入高於貧窮線，但醫療開支大，貧窮的風險也相對大。報告並沒有嘗試分析房屋或醫療開支對收入稍高於貧窮線上群體的影響，只強調活在貧窮線下的人（例如長者）未必貧窮，予人分析偏頗之感。

因此，我們建議未來的貧窮報告應參考英國的低收入住戶調查報告（Households below average income）一、加入扣除房屋開支後的收入分析；二、分析活在五至七成入息中位數的群體特徵；三、分析不同弱勢群體（包括殘疾人士、長期病患者及少數族裔家庭）的貧窮狀態。忽略三：在職貧窮家庭的照顧者至於最受政府關注的群體——沒有申領綜援的在職貧窮家庭，政府的數據顯示，他們佔整體貧窮人口的一半，超過九成家庭只有一名在職成員；超過六成的須要供養子女，供養負擔比一般在職家庭沉重，平均一名在職成員撫養一至二名子女。

有見及此，政務司司長林鄭月娥在扶貧高峰會上強調，將研究低收入家庭補貼（ 「低補」）支援有子女的在職貧窮家庭，這是值得嘉許的。但司長卻忽略一個數據——這些家庭的平均人數接近四人，非在職成員數目平均2.4 人，即當中有一名照顧者未必得到家中在職成員充分的財政支援，但他卻要犧牲工作照顧非在職成員（包括家中的子女、體弱老人或傷殘成員）。雖然林司長採納樂施會和社聯的建議，把「低補」集中支援有子女的在職貧窮家庭，但不應忽略這批照顧家中非在職成員的照顧者，這批家庭照顧者很多時要犧牲工作、節衣縮食，照顧家中的仔女。

「低補」可分兩層津貼有見及此，社區發展陣線參考英國的工作及兒童稅務津貼設計，建議把「低補」分為兩層津貼：一、「家庭基本金」。以減低家庭成員因每天須要若干時間照顧非在職成員（兒童、體弱老人或傷殘成員）而減少工作的就業成本；二、針對需要組群（例如兒童）的津貼。這項計劃建議支援兩類低收入在職家庭：雙親和單親家庭，它們均須要滿足工作時數的要求，以鼓勵就業。前者需有一名全職成員每月工作時數達140 小時；後者由於須要照顧兒童，所以工作時數應減至60小時。

若這些家庭有（15 歲以下兒童、15 至18 歲以下全日制學童、身體機能有輕度缺損的長者【註1】或持有殘疾登記證人士），便可領取第一層的「家庭基本金」，參考澳洲的照顧者補助（Carer Allowance），建議基本金額分別定於每月最低工資的15%和20%，大約1050 和1400 元【註2】，相等於三人家庭成人及單親綜援標準金額的六成和七成。這項津貼只補助照顧者每天若干照顧家庭成員的時間，至於支援家庭成員長時間照顧有身體機能中度、嚴重或永久缺損的成員，特區政府須要開展相關的可行性研究。

此外，若這批家庭有特別需要組群（例如18 歲以下的學齡兒童），他們可同時領取第二層津貼，金額應反映組群的需要。參考樂施會的建議，首兩名18 歲以下的學齡兒童應至少有800 元。以三人家庭供養一名兒童為例，若家中有一名成員工作，雙親家庭可領取約1850 元津貼；單親家長照顧一名兒童可取約2200 元，倘若單親家庭須供養多一名兒童，撫養壓力加重，津助亦會增加（3000 元）。

至於家中的長者及傷殘成員的需要，我們認為應由獨立的全民退休保障及傷殘津貼計劃處埋，讓長者及傷殘人士可以獨立申請，故希望政府盡快檢討相關政策（ 見【表】）。

「低補」的審查資格只建議有入息審查和工時要求。有關入息資格，我們建議參考社聯「低補」方案的建議，入息上限定在相同人數住戶入息中位數的七成，這較能幫助收入稍高於貧窮線，但房屋開支偏高的低收入家庭。若該家庭活在貧窮線下，他們可取得最高金額，當他們的收入稍高於貧窮線，仍可取得遞減津貼，遞減率設在50%或以下，即增加一元收入，津貼額減五角或少於五角，以鼓勵他們增加工作，防止他們重墮貧窮網。根據2011 年人口普查的數據，估計這項建議約有32 萬兒童受惠，每年開支約44億元。

訂立貧窮線是香港福利史上一項里程碑，畢竟它只是扶貧工作的起步，社區發展陣線期望特首參考我們這種針對不同組群需要的建議，並盡快在《施政報告》提出有系統的方法支援在職貧窮家庭，以達致減貧、防貧和鼓勵就業的目標。

社區發展陣線智庫小組成員【註1】經安老服務統一評估機制，可辨認出不同程度的身體機能缺損的長者。

【註2】一般基層工友的每天工作時間約9 小時，每月最低工資約26 日X 9 小時X 30 元= 每月7020元。