釐清低收入家庭補貼準則——試析樂施會和社聯方案優劣

信報財經新聞
A20 | 時事評論 | By 江健成 查里斯 | 2013-09-19

由政務司司長領導的扶貧委員會高峰會將於下周六（28 日）舉行，屆時政府將會公布官方貧窮線和貧窮人口數字；接，相信特首將在《施政報告》提出不同的扶貧建議，支援不同的貧窮家庭或人士。

現時，除了老人退休保障，討論得最為熱切的，就是支援在職貧窮家庭的建議，而樂施會、社會服務聯會（社聯）等機構已先後發表方案。本文試比較兩者方案的利弊。

眾所周知，佛利民早於六十年代便已提出「負入息稅制」，為不同類型的家庭訂立一條基本生活線，凡有家庭因缺乏資源而未能達到基本的生活水平，他們不但毋須交稅，還可領取稅務補貼，令他們的生活接近基本的生活水平。佛氏希望藉這個計劃，取代所有現存的福利措施和最低工資，從而減低行政成本。

雖然「負入息稅制」對設計低收入家庭補貼（ 「低補」）有很大幫助，但由於香港的低補須與其他措施（例如最低工資、綜合社會援助、長者生活津貼）並存，它的覆蓋面只會集中協助那些非綜援的貧窮家庭，並須與最低工資並行不悖。

因此，扶貧機構樂施會早於2012 年就低補的設計，參考四個海外國家的變種負入息稅制，得出幾項值得我們參考的指導性準則：

一、這類政策的目標既是扶貧，亦要鼓勵就業，故此「工作」是其中一項審查準則；

二、主要協助低收入在職家庭，同時大力支援有小朋友的家庭；

三、稍高於貧窮線的家庭亦可受惠，防止他們也墮入貧窮網；

四、為簡化申請手續，不設資產審查，但會考慮資產帶來的收入；

五、由稅局或非福利部門執行政策，減低負面的標籤。

樂施會方案—鼓勵就業

不過，樂施會並沒有完全按上述國際經驗設計低補方案，設計只偏重幫助有兒童的在職貧窮家庭，只因不想方案變成工資補貼——入息上限設在官方貧窮線（住戶入息中位數一半）；沒有資產審查；合資格家庭需有一名全職成員（即每月做滿140 個工時）；至少有一名18 歲以下兒童，首兩名兒童可獲800 元，三四名兒童則可獲600 元，期望可減輕供養子女的負擔。

這個方案假設與其他福利措施（例如交通津貼、低收入綜援等）並存；又假設一名全職成員的最低工資須足夠多養一名非在職成人，故此，方案可以協助這些家庭的兒童。

優點：

一、有鼓勵就業的功能，即沒有工作成員的家庭，便不合資格申請「低補」；

二、資助焦點是減輕照顧兒童的負擔，期望解決跨代貧窮問題；三、建議的審批程序簡單，只審核家庭收入、兒童數目；

四、預算每年的成本亦較低，約17億元。

缺點：

一、方案的假設缺乏根據，為何最低工資應足夠多養一名非在職成人？若最低工資如勞工團體所言要養家，那為何又要提倡低補？

二、覆蓋面偏頗，補貼只顧及兒童的需要，並假設現存的措施（長者生活津貼、傷殘津貼）已足夠協助在職家庭中沒有工作能力的成員；

三、扶貧力度不明確，需要最低工資配合，才能發揮減貧力度，否則充其量只能紓緩這些家庭的財政負擔；

四、沒有防貧功能，申請人的家庭入息超過貧窮線，便立即失去所有補貼，變相不鼓勵在職人士增加工作；

五、沒有考慮住屋因素影響低收入家庭的貧窮程度，租住房的家庭可能因收入稍為高於貧窮線，便會得不到支援。

社聯方案—有防貧功能及後，社聯提出另一個「低補」方案，它仿效樂施會建議的理念，目標亦是協助有兒童的在職貧窮家庭脫貧。不同的是，它設有防貧功能。

換言之，若有兒童的在職家庭處於貧窮線下，便可獲得最高津貼；倘若家庭入息超過貧窮線，入息每增加1 元，津貼額將會「遞減」0.5 元，直至家庭入息達到入息中位數的七成後，申請家庭才沒有津貼。

此外，方案也能幫助較多單親家庭。一般合資格家庭每月工時須做滿140 個小時，若在職成員為單親家長或傷殘人士，工時則可減至70個小時。

還有，它的最高津貼額可反映減貧力度，例如相同住戶人數的入息中位數設在10％；主要幫助入息中位數四至五成的家庭脫貧。方案假設最低工資能夠協助沒有兒童的在職家庭脫貧，低補則協助有兒童的在職家庭脫貧。

優點：

一、可幫助較多在職的單親或傷殘家庭，這些家庭極需要社會支援；

二、最大特點是，它有防貧和鼓勵就業的功能，申請家庭不會因入息達到某個水平，便會立即失去所有津貼；相反，他們可以繼續增加工作和收入，領取「遞減」的津貼；

三、減貧成效較明確；

四、收入稍高於貧窮線、但居住環境惡劣的低收入家庭，仍有機會獲得津貼。

缺點：

一、方案假設最低工資應足夠協助沒有兒童的在職家庭脫貧，此說有點莫名其妙；

二、它與交通津貼計劃的關係不清楚，最高金額定於住戶入息中位數10%，是否已涵蓋交通津貼？

三、計劃名義上支援兒童，實質津貼額未有反映兒童的需要，只根據家庭人數而定，若以三人家庭為例，當中有兩名兒童，單親家長從事半職工作，理論上，他們的需要比只有一名兒童的雙親家庭為大，但兩者的津貼額卻是一樣；

四、計算「遞減」津貼額複雜，須另外設計一套電腦軟件處理；

五、預算成本較高，每年開支達48億元。

多個方案各有優劣

此外，坊間還有一種優化鼓勵就業交通津貼計劃的建議，其中一種建議是，把交通津貼的家庭軌制轉化為低補，因為交通津貼的家庭軌制已經是低補的雛形。根據現行的交通津貼計劃，在職成員只要符合家庭入息的準則，每月做滿36個小時但不超出72 個小時，便可獲得300 元；若他們做滿72 個小時，津貼額便增至600 元。為了增加扶貧力度，有些專家建議增加多一層140 小時的工時，即若合資格的家庭做滿140 個小時，同時又生活在貧窮線下，他們的津貼額便可增加一倍或更多。

這類建議無疑較為簡單，但津貼額的釐訂卻沒有根據，也沒有考慮低補與最低工資和交津的關係。

上述的低補方案各有優劣，取捨困難，但值得政府和公眾仔細思量，究竟我們需要一個怎樣解決在職貧窮的方案；這個方案又須與最低工資和交通津貼互相配合，並達致減貧、防貧和鼓勵就業的目標。

 

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