信報A21 | 時事評論 | By 江健成 查里斯 | 2013-09-24
上文（〈釐清低收入家庭補貼準則——試析樂施會和社聯方案優劣〉， 刊9 月19 日《信報》）我們以頗長篇幅分析樂施會和社會服務聯會（ 「社聯」）低收入家庭補貼方案（ 「低補」）的優劣後，期望扶貧委員會在設計低補時，須清楚梳理低補、最低工資和交通津貼的關係，並達致減貧、防貧和鼓勵就業的目標。
本文將進一步分析上述低補方案的假設，並吸納他們的優點，嘗試提出一個針對在職貧窮多項成因的綜合建議。
誠然，樂施會的低補方案簡潔地把目標聚焦在有兒童的在職貧窮家庭，為社會帶出設計低補的方向，其假設是：一名全職成人的最低工資應可多養一名非在職成人，而由於在職貧窮家庭要供養多幾名沒有工作能力的成員，所以最低工資便不夠他們養家，故須要設立低補幫助有兒童的在職貧窮家庭；至於長者和傷殘人士的需要，則假設由其他制度處理。
最低工資並非解決貧窮
相反，社聯本來有意把低補的目標拉闊到有長者和殘疾人士的家庭，認為在未有完善的退休保障和傷殘津貼制度之前，低補應該惠及這些家庭。不過，根據社聯的報告，它最後仍選取聚焦在有兒童的在職窮家家庭；當然，它建議的金額（入息中位數10%）其實已惠及那些有兒童又有長者的在職貧窮家庭。
儘管樂施會的低補框架簡單清晰，但其假設仍缺乏社會共識。理由有二：一、現時最低工資不是一種解決貧窮的生活工資，它不能幫助在職貧窮家庭脫貧是自然不過的事。然而，最低工資應該達致「哪一個」水平或可養多少名家庭成員，以維持家庭「哪一個程度」的生活質素，社會仍未有共識。二、目前最低工資法例主要用來防止工資過低，以及縮減工資的差距。根據國際勞工組織的研究，它通常與整體工資水平掛，例如工資中位數五至六成，故不保證一名全職人士的最低工資可足夠多養一名成員。
由於社會各界對最低工資的水平意見紛紜，我們認為暫不宜假設它應處理「幾多程度的」家庭貧窮問題；在設計低補時，亦不宜只集中支援有兒童的在職貧窮家庭。況且，根據樂施會2012 貧窮報告，沒有長者和兒童的在職貧窮家庭佔整體在職貧窮家庭35%；而大部分在職貧窮家庭只有一名成人工作，第二名成人則做兼職或沒有工作。可見，在職貧窮不純粹來自供養兒童的開支問題。目前，最低工資處理個人工資能否追得上整體社會生活水平的問題，而低補正正處理這些家庭貧窮問題，故後者原則上不屬工資補貼。
那麼，低補應處理什麼問題？現在我們試想想，為何一個普通低收入家庭雖然有工作但仍出現貧窮？原因除了他們入息偏低和須要供養兒童外，亦可能涉及他們須要照顧家中的兒童、體弱老人或傷殘成員而犧牲或減少工作；或因工資過低或工作地方偏遠而令家庭成員缺乏工作意欲；倘若他們租住私人樓宇，更要承受較高昂的租金。
因此，除了最低工資要追得上整體生活水平之外， 「低補」還須處理其餘四個問題：一、家長供養非在職成員（例如兒童）的負擔；二、因每天需要若干時間照顧家中的兒童、體弱老人或傷殘成員而犧牲或減少工作的成本；三、因工作地方偏遠而缺乏工作意欲的問題；四、租金開支偏高的問題。
建議不設資產審查
我們建議參考英國的稅務津貼，為低補設立兩層津貼：一、設立「家庭基本金」，以減低他們因每天需要若干時間照顧非在職成員（兒童、體弱老人或傷殘成員）而犧牲或減少工作的成本；二、針對需要組群（例如兒童）的津貼金額。
合資格的低收入家庭分為兩類：雙親家庭和單親家庭。前者須有一名全職成員每月做足140 個小時，後者則只須做滿70 個小時，而他們家中需有（15 歲以下兒童、15至18 歲以下全日制學童、身體機能有輕度缺損的長者或持有殘疾人士登記證人士），便可獲第一層的「家庭基本金」，基本金額分別定在每月最低工資的15%和20%，約1050元和1400元，相等於三人家庭成人和單親綜援標準金額的六成和七成。
用最低工資作為參照點，是假設照顧沒有工作能力的成員也是一種工作。這項「家庭基本金」有別於照顧者津貼，後者較適合支援家庭成員長時間照顧有身體機能中度、嚴重或永久缺損的長者或非長者。
此外，針對需要組群（例如兒童），這些家庭同時可領取第二層的需要組群（例如兒童）的津貼，金額應反映組群的需要；參考樂施會的建議，首兩名的18 歲以下的兒童應至少有800 元。至於家中的長者和傷殘成員的需要，我們留給公眾討論應否由低補處理，還是交由獨立的全民退休保障及傷殘津貼處埋，並適時檢討相關政策。
若未來政府計劃將低補與交津整合，可研究把交津家庭軌制獨立成為低補的第三層津貼，以鼓勵家庭成員跨區工作【表】。以三人家庭供養一名兒童為例，若家中有位成員工作，雙親家庭可領取約1850 元津貼，單親家長則可取約2200 元。倘若單親家庭再養多一名兒童，生活壓力加重，津助亦會相繼調升。相反，根據社聯方案，所有三人家庭都領相同津貼（2360 元），未能針對不同類型家庭的需要。
至於審查機制，除了入息審查或工作時數要求外，建議不設資產審查，以簡化申請手續。有關入息審查，宜參考社聯的建議，把入息上限定在相同人數住戶入息中位數的七成，若該住戶生活在貧窮線下，他們可取得最高金額，當他們的收入稍高於貧窮線，他們可取得遞減津貼，遞減率宜設在50%或以下，以鼓勵他們工作，不致重墮貧窮網。
至於如何界定家庭收入，究竟是否用可動用收入（即扣除租金後的收入）衡量入息資格，以更有效辨別住在「房」的貧窮戶，我們交由政府及各界思量操作細節。雖然這個綜合建議稍複雜，社區發展陣線相信倘若它能兼顧現存的政策，又能對症下藥，針對在職貧窮的多項成因，這更能有系統地協助貧窮家庭長遠脫貧。作者為社區發展陣線
