2015年1月25日星期日

基匯第五期-主題文章:檢討及改革「業主與租客條例」的四大方向

查理斯  政策研究員


2014年79是政府撒銷租務管制的十周年,回望這沒有管制的十年,雖然樓市興旺,但樓宇供應不增反跌,住宅租金長升長有,基層居民的住屋環境每況愈下,舊樓失修仍隨處可見。根據差餉物業估價署,各類私人住宅的落成量由2003年的2.6萬宗減至2013年的8.3千宗; 同期,各類私人住宅的租金指數則由73.6154.5,升幅達109%。細單位租金升幅更高,以40平方米或以下的私人住宅為例,租金指數升幅達116.7%。相反平均名義工資指數只升41%,在租金不斷飊升下,俞25萬輪後公屋的基層家庭及人士只能忍受租樓的重擔。


不完善的房屋政策

社聯上月曾指出香港的住屋狀況在近十二年出現大倒退。主因是香港的房屋政策在過去十多年一直維護私人物業市場的發展,包括停建居屋、減少公屋供應、撒銷租管等,這造成今天樓價與租金不斷攀升。對於低收入人士,現時在市區租住100呎、質素欠奉的劏房,月租要34千元,佔他們的入息愈4成。對於收入較高的中產,不少因為樓價高企亦暫且租樓,400500呎的單位,月租要萬多元。若忍受不了長年累月的租金開支,便得借錢買樓,背負二三十年的按揭債務,半生為發展商打工。這種有利地產霸權的房屋政策,令不少中產及低收入家庭無路可走,情況至今仍未有改善。

 

即使特首在施報告上承諾在2018年開始每年提供20,000個公屋單位,提出未來十年增建20萬個單位,但短期內因土地供應不足,房屋署無法大量興建公屋單位,故審計署估計,一般公屋申請人的平均輪候時間將推高至平均5[1]。此外,政府亦計劃在未來十年興建約19萬個私人住宅單位,可是私人物業市場經常受外圍因素及市區重建的影響,樓價及租金變動大,出租單位的數量不確定。政府亦沒有這些單位的統計數字,訊息不透明,因而缺乏相應的政策鼓勵住宅租賃市場的發展。


重設新租管

面對私人住宅的租金不斷上升,短期內政府又未能為有需要的基層市民提供可負擔的房屋。檢討及改革業主與租客(綜合)條例,為香港市民提供一個較穩定的租住環境實為社會需要。根據立法會及政府剛公佈的租管研究結果,筆者發現不少國家都會因應社會需要廢除或重設租管,而租管的種類繁多,但均涉及保障租住權及「加租調節機制」的內容。粗略歸納有第一、第二及第三代的模式。

第一代的租金管制是控制租金水平,缺乏彈性;第二代管制是一種調節加租幅度的機制,主要按成本或投資回報釐訂加租幅度,較有彈性;第三代的加租調節機制,只規管租約期內的租金變動,豁免規管新租約的租金水平,彈性更高。
         

過去輿論提及的租管問題包括出租單位減少及樓宇失修,如政府剛公佈的文件所指出,較大機會出現在那些缺乏彈性及製造「受管制」和「非管制」租賃市場的租金管制下。相反,加拿大不列顛哥倫比亞省或安大略省,第三代租管不見得對新落成樓宇的供應有影響。此外它們亦有配套避免租管帶來的問題。因此問題不是應否設立租管,而是哪一種租管設計及其配套措施較有效解決問題,筆者審視美加及歐洲城市實行第二及第三代租管的經驗,建議政府及公眾可以從四個方向檢討及改革目前的業主與租客(綜合)條例:

 

一、為終止租約設限及延長通知期

現行的條例未能為沒有物業的家庭提供一個較穩定的租住環境,業主只需在終止租約前一個月發出通知,租戶便要離開。相反,根據歐洲的租管經驗如德國及荷蘭,一般的租約年期較長,甚至沒有限期的。業主不能任意終止合約,通知期一般是3個月。


有別於德國及荷蘭,加拿大多個省份沒有訂立長年期的租約,若租約期滿,業主與租戶需要自行商討續簽租約事宜。即使業主不同意續簽租約,租戶不一定要遷出,他們可以每月或每星期繳租的方式繼續租住該單位。但如果租戶違反租約(例如,遲交租或破壞物業)或業主欲收回物業自用、讓近親屬自用或重建,業主可以向「業主與租戶委員會」(半司法機構)申請終止租約,通知期分別是14日及30日。委員會會舉行聆訊,邀請雙方出席。最終結果由委員會決定。


為了確保租戶享有較穩定的租住環境,政府在法例上可重新加入限制終止租約的條件,並將通知期由一個月增至3個月。此外,亦可考慮訂立一年死約,兩年生約的定期租賃,讓低收入租戶有充足時間輪候公屋,但這需要為第一次租金設上限,例如不得高於同區同類型單位的平均租金某個百份比。


. 加入「加租調節機制」,鼓勵業主持續出租單位

現時業主可以按市場的狀況提出加租或減租,若租金升得太高,租戶承受不了;若跌得過低,業主出租物業沒有得著。較穩健的做法是:業主根據一套「加租調節機制」提出加租,以加拿大安大略省為例,在租約期間,1.業主每年只可加租一次;2.加租前三個月,業主須通知租戶有關事宜。3.業主須按「加租指引」(Rent Increase Guideline)加租。加租指引一般與消費物價指數掛鈎。若業主欲加租超越「加租指引」所定的最高加租幅度,他可以向「業主與租戶委員會」申請。委員會為保障業主的權益,會考慮多項因素如管理費、差餉、物業稅、按揭利率、財務損失等批核業主的加租方案。除了成本外,有些地方更考慮投資回報率釐定加租的幅度。


. 鼓勵樓宇維修

無論有沒有租管,業主不一定主動維修樓宇,因為這涉及巨大的成本。為了鼓勵業主進行樓宇維修,第三代租金管制把不定期的樓宇大維修、新增服務等成本計算在租金加幅比例上,又或讓出租物業享有較高的樓宇維修補貼。


因此,政府可以考慮把「加租調節機制」加入在業主及租客(綜合)條例,一方面可訂定合理及穩定的加租幅度,另一方面,鼓勵業主進行樓宇維修及新增設備,以提高住客的居住質素。

 

. 鼓勵增加出租單位的供應

有三種方法:1.在租管下,新租約的租金可自由釐訂:根據美加德的租管經驗,第三代的租務管制容許新租約的租金按業主與租戶雙方決定。業主可以根據市場的狀況提高新租金的水平,不設上限。但對於部份歐州的租管而言如德國,雖然業主能自由訂定新組約的租金,但法例規定業主在出租房屋短缺時,不應訂立高於同區同類型單位租金20%的租金水平,或在一般情況下,不應訂立高於同類型單位租金50%的租金水平,以防止謀取暴利,製造房屋問題。


2.新樓宇可獲豁免規管:有關豁免新樓的年期,每個地方有不同的做法。在加拿大不列顛哥倫比亞省的租管不會豁免新樓。但在安大略省則豁免在19986月17月後建成但從未被佔用的租住單位。在曼尼托巴省會規定在20053月後建成的新樓宇可享有二十年租管的豁免。然而,界定「新樓」的定義要小心,否則有可能像紐約市製造兩個不同租金水平的租賃市場,屆時收入稍高的人亦有機會租住受規管的出租單位,令有需要的人未能取得可負擔的單位。


3.研究透過市建局或房協將部份已收購的土地用作發展出租住宅物業,以增加供應。


香港房地產發展一直過份傾向投資炒賣,圖利為主,想安居樂業的人卻買不到/租不起樓。故此,政府除了繼續增建公營房屋,加快公屋輪候時間,還要盡快檢討業主與租客(綜合)條例,重設租管,以建立一個更穩健的私人住宅租賃市場,為市民提供更多可負擔的出租單位,並確保小業主有穩定的租金收入。






[1] 「規劃、建築及重建租住公屋單位」。香港審計署。201444。(http://www.aud.gov.hk/chi/pubpr_arpt/rpt_62.htm